Форум землевпорядників

Проблемні питання застосування Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції"

Закон України "Про засади запобігання і протидії корупції" (далі - Закон) набрав чинності 1 липня 2011 року, за винятком статей 11 "Спеціальна перевірка щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування" та 12 "Фінансовий контроль", які набрали чинності з 1 січня 2012 року.

Відносно невеликий період дії Закону засвідчив, що при практичному застосуванні окремих його положень виникають певні проблемні питання, які потребують надання додаткових роз'яснень, а в окремих випадках - удосконалення передбачених ним приписів.

Так, чимало труднощів виникає в процесі проведення спеціальної перевірки щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

Основні правила з реалізації зазначеного механізму передбачені статтею 11 Закону та Порядком організації проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов'язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженим Указом Президента України від 25 січня 2012 року № 33.

Проблемні питання щодо своєчасності проведення вказаної перевірки пов'язані з організаційними недоліками її здійснення, що мають місце в окремих державних структурах.

Разом з тим окремі проблеми виникають і при опрацюванні результатів спеціальної перевірки. Зокрема, зустрічаються випадки різного розуміння терміна "неправдиві відомості", подання яких згідно із частиною третьою статті 11 Закону є перешкодою для прийняття на роботу (службу). Особливо це є актуальним з огляду на поширені випадки виявлення фактів подання таких відомостей (як правило, внаслідок помилки) у деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру претендентів на зайняття посади.

Стосовно цього слід зауважити, що при визначенні неправдивості поданої інформації необхідно виходити із свідомого приховування чи перекручування тієї чи іншої інформації.

Тому в разі встановлення за результатами спеціальної перевірки факту подання кандидатом на зайняття посади у вказаній декларації неправдивої інформації, насамперед має враховуватися характер виявлених розбіжностей. При цьому незначні описки чи технічні помилки в декларації не варто розцінювати як недостовірні відомості.

Наприклад, достатньою для відмови у прийнятті на службу підставою можна розглядати виявлення суттєвих розбіжностей між поданими кандидатом відомостями в декларації та фактичними його доходами або ж наявність даних, які б підтверджували їх умисне приховування.

Водночас слід зазначити, що відповідно до абзацу другого пункту 15 згаданого Порядку кандидат, щодо якого проведена спеціальна перевірка, має право на ознайомлення з довідкою про результати спеціальної перевірки. У разі незгоди кандидата з результатами перевірки, він може подати свої зауваження у письмовій формі стосовно її результатів до відповідного органу. Пунктом 16 Порядку також передбачено, що органи (підрозділи), які проводили спеціальну перевірку, у разі надходження від кандидата зауважень стосовно результатів спеціальної перевірки надають йому письмову відповідь протягом десяти днів з дати надходження зауважень.

Таким чином, у разі виявлення за результатами спеціальної перевірки в деклараціях розбіжностей між відомостями про доходи, зазначеними кандидатом, та відомостями, наявними в органах державної податкової служби, кандидат має право звернутися до відповідного органу державної податкової служби з поясненням причин виникнення такої розбіжності та/або з доданням копій наявних у кандидата документів, які підтверджують відомості, зазначені ним у декларації.

Однак викладене бачення не спростовує потреби в удосконаленні положень Закону в частині регулювання проведення спеціальної перевірки з метою більш чіткого визначення порядку опрацювання її результатів.

Варто зауважити, що низка пов'язаних із проведенням спеціальної перевірки проблем на сьогодні вже усунута Указом Президента від 18 травня 2012 року № 333 "Про внесення змін до Указу Президента України від 25 січня 2012 року № 33". Зокрема, цим актом скасовано необхідність проведення спеціальної перевірки у випадку призначення особи в порядку переведення на роботу з одного органу державної влади (державного органу) чи органу місцевого самоврядування до іншого, а також призначення в порядку переведення особи, яка працювала в органі державної влади (державному органі), що припиняється, на роботу до іншого органу державної влади (державного органу), до якого переходять повноваження та функції органу державної влади (державного органу), що припиняється. Таким чином фактично усунуто будь-які неоднозначності в питанні застосування раніше встановленого згаданим Порядком правила про те, що спеціальна перевірка не проводиться у випадку переведення кандидата на іншу посаду в межах одного і того ж органу державної влади чи органу місцевого самоврядування (в тому числі, наприклад, й при переведенні особи з одного територіального органу до іншого в рамках системи того ж органу державної влади).

Проблемним питанням при застосуванні Закону є також один із винятків із правила про заборону спільної роботи близьких осіб в умовах безпосереднього підпорядкування.

Мова йде про осіб, які працюють у галузі освіти, науки, культури, охорони здоров'я, фізичної культури та спорту. Відсутність чіткого визначення кола таких осіб зумовлює чимало проблем на практиці, оскільки постає питання щодо віднесення до таких осіб лише працівників державних або комунальних установ у відповідних сферах чи також і посадових осіб органів державної влади або місцевого самоврядування, на яких покладено управлінські повноваження у цих сферах.

За результатами аналізу змісту стенограми 26-го пленарного засідання Верховної Ради України 7 квітня 2011 року, дня прийняття Закону, слід дійти висновку, що метою встановлення такого винятку було саме уникнення надмірних адміністративних обтяжень для працівників установ відповідних галузей. Принаймні при обговоренні питання щодо виокремлення представників згаданих сфер мова йшла про вчителів, лікарів, а не про представників органів управління.

Наведене підтверджує необхідність конкретизації у Законі формулювання згаданого винятку.

Певна проблематика пов'язана також з оприлюдненням відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру.

Частина друга статті 12 Закону встановлює обов'язковість оприлюднення відомостей, зазначених у деклараціях Президента України, Голови Верховної Ради України, народних депутатів України, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови та суддів Конституційного Суду України, Голови та суддів Верховного Суду України, голів та суддів вищих спеціалізованих судів України, Генерального прокурора України та його заступників, Голови Національного банку України, Голови Рахункової палати, Голови та членів Вищої ради юстиції, членів Центральної виборчої комісії, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голови та членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, керівників інших органів державної влади та їх заступників, членів колегіальних органів державної влади (комісій, рад), керівників органів місцевого самоврядування та їх заступників, протягом 30 днів з дня їх подання шляхом опублікування в офіційних друкованих виданнях відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Проте на сьогодні не у всіх державних органах чи органах місцевого самоврядування наявні офіційні друковані видання. Крім цього, законодавство не визначає чітко джерел фінансування оприлюднення згаданих відомостей.

Таким чином, правове регулювання питання щодо оприлюднення відомостей, зазначених у деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, також потребує удосконалення шляхом внесення відповідних змін до Закону. Наприклад, одним із шляхів вирішення описаної проблеми може стати встановлення можливості оприлюднення таких відомостей на офіційному веб-сайті відповідного органу. Така зміна вже запропонована в рамках проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України "Про інформацію" (у новій редакції) та Закону України "Про доступ до публічної інформації" (реєстр. № 10455), внесеного Урядом на розгляд Верховної Ради України 11 травня 2012 року.

Трапляються й випадки неоднозначного трактування окремих положень Закону за відсутності об'єктивних для цього підстав. Зазначене, наприклад, стосується такої групи суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення, як посадові особи юридичних осіб публічного права, які одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету. Поширеними є, зокрема, питання щодо віднесення до вказаної категорії тих чи інших працівників державних чи комунальних установ та організацій.

Стосовно цього слід підкреслити, що для вирішення питання щодо визначення поняття "посадова особа" необхідно виходити з правозастосовної практики, яка зазначає, що головним критерієм віднесення особи до кола посадових осіб є наявність в неї організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських функцій.

У свою чергу, відповідно до судової практики, яка склалася і знайшла своє відображення у відповідному узагальненні Верховного Суду України (йдеться про постанову Пленуму Верховного Суду України від 26 квітня 2002 року № 5 "Про судову практику у справах про хабарництво"), організаційно-розпорядчими обов'язками є обов'язки по здійсненню керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо).

У той же час під адміністративно-господарськими обов'язками розуміються обов'язки по управлінню або розпорядженню державним, колективним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, магазинами, майстернями, ательє, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо.

Законодавство також абсолютно чітко визначає ознаки юридичної особи публічного права, які полягають в особливостях щодо порядку та суб'єктів її створення. Так, відповідно до абзацу третього частини другої статті 81 Цивільного кодексу України юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Таким чином, застосування словосполучення "посадова особа юридичної особи публічного права" не повинне було б викликати будь-яких додаткових труднощів.

Насамкінець необхідно зауважити, що на сьогодні Міністерство юстиції в рамках виконання пункту 47 Орієнтовного плану законопроектних робіт на 2012 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2011 року № 1345-р, продовжує здійснювати моніторинг практичного застосування Закону, результатом чого мають стати відповідні пропозиції щодо його удосконалення.

Головний спеціаліст відділу
антикорупційної політики
Департаменту антикорупційного
законодавства та законодавства
про правосуддя Міністерства
юстиції України А. Кухарук

Щодо застосування антикорупційного законодавства

(витяг)

<...> Міністерство юстиції як центральний орган виконавчої влади, що діє відповідно до Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 395, організовує розгляд звернень громадян і надає роз’яснення щодо питань, пов’язаних із діяльністю Мін’юсту України, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міністерства, а також щодо актів, які ним видаються, і не має повноважень з надання роз’яснень щодо питань, порушених у листі.

Одночасно в порядку інформування зазначаємо, що частиною першою статті 4 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» (далі - Закон) визначено коло суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення, до яких, зокрема, належать посадові особи юридичних осіб публічного права, які для цілей Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

При цьому зазначаємо, що для вирішення питання, чи є особа посадовою, слід виходити з правозастосовної практики, згідно з якою головним критерієм віднесення особи до кола посадових осіб є наявність у неї організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій.

При цьому Пленум Верховного суду України в Постанові від 26 квітня 2002 року № 5 «Про судову практику у справах про хабарництво» зазначив, що організаційно-розпорядчими обов’язками є обов’язки щодо здійснення керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах або організаціях незалежно від форм власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних або приватних підприємств, установ або організацій, їхні заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їхні заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири та ін.).

Водночас під адміністративно-господарськими обов’язками розуміються обов’язки з управління або розпоряджання державним, колективним або приватним майном (встановлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі мають начальники планово-господарських, постачальницьких, фінансових відділів і служб, завідуючі складами, магазинами, майстернями, ательє, їхні заступники, керівники відділів підприємств, відомчі ревізори і контролери та ін.

Тією самою постановою Пленуму Верховного суду України передбачено, що особа є службовою не тільки тоді, коли вона здійснює відповідні функції чи виконує обов’язки постійно, а й тоді, коли вона робить це тимчасово або за спеціальним повноваженням, за умови що зазначені функції або обов’язки покладені на неї правомочним органом або правомочною посадовою особою.

Працівники підприємств, установ, організацій, які виконують професійні (адвокат, лікар, вчитель та ін.), виробничі (наприклад, водій) або технічні (друкарка, охоронець та ін.) функції, можуть визнаватися посадовими особами тільки за умови, що разом із цими функціями вони виконують організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські обов’язки.

Щодо визначення поняття «юридична особа публічного права» інформуємо, що згідно з положеннями частини другої статті 81 Цивільного кодексу України юридичною особою публічного права визначається юридична особа, яка створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування.

При цьому, згідно зі статтею 6 Закону, зокрема на посадових осіб юридичних осіб публічного права поширюється заборона використовувати свої службові повноваження і пов’язані з цим можливості з метою отримання неправомірної вигоди або у зв’язку з прийняттям обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб.

Також відповідно до статті 8 Закону, зокрема посадовим особам юридичних осіб публічного права забороняється безпосередньо або через інших осіб отримувати дарунки (пожертви) від юридичних або фізичних осіб.

У зв’язку з цим зазначаємо, що частиною першої статті 368 Кримінального кодексу України (далі - КК) передбачена відповідальність за прийняття посадовою особою пропозиції або обіцянки надати їй або третій особі неправомірну вигоду за вчинення або невчинення такою посадовою особою на користь того, хто пропонує або обіцяє неправомірну вигоду, або на користь третьої особи будь-якої дії з використанням наданої їй влади або службового становища.

Своєю чергою, згідно з частиною другою названої статті КК злочином визнається отримання посадовою особою неправомірної вигоди для себе чи третьої особи за вчинення або невчинення на користь того, хто пропонує або обіцяє неправомірну вигоду, чи на користь третьої особи будь-якої дії з використанням наданої їй влади або службового становища.

Відповідно до пункту 1 примітки до статті 364 КК посадовими особами, зокрема у статті 368 КК, є особи, які постійно, тимчасово або за спеціальним повноваженням здійснюють функції представників влади або місцевого самоврядування, а також обіймають постійно або тимчасово в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на державних або комунальних підприємствах, в установах або організаціях посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, або виконують такі функції за спеціальним повноваженням, яким особа наділяється повноважним органом державної влади, органом місцевого самоврядування, центральним органом державного управління зі спеціальним статусом, повноважним органом або уповноваженою особою підприємства, установи, організації, судом або законом.

При цьому за порушення встановлених законом обмежень і заборони на отримання дарунка (пожертви) статтею 172-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) встановлено адміністративну відповідальність.

Згідно з приміткою до цієї статті КУпАП суб’єктом передбачених нею правопорушень є, зокрема, посадові особи юридичних осіб публічного права.

Щодо поняття «безпосереднє підпорядкування» слід зазначити, що визначення цього поняття міститься в абзаці другому статті 1 Закону, згідно з яким безпосереднє підпорядкування - це відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, в тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, заперечень, доручень, контролю за їх виконанням.

Перший заступник міністра І. Ємельянова

У зв‘язку з великим резонансом, який викликало повідомлення про створення Міністерством юстиції Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, а також непоодинокими випадками хибного трактування як законодавчих норм, що регулюють дане питання, так і самої ідеї створення такого Реєстру, Міністерство юстиції повідомляє наступне.

Головною метою створення і функціонування такого Реєстру є забезпечення єдиного обліку осіб, які вчинили корупційні правопорушення.

Відповідно до частини другої статті 21 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» відомості про осіб, яких притягнуто до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, у триденний строк з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили, притягнення до цивільно-правової відповідальності, накладення дисциплінарного стягнення заносяться до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення (далі – Реєстр), що формується та ведеться Міністерством юстиції України.

Враховуючи, що Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» введений в дію з 1 липня 2011 року, до Реєстру вносяться відомості щодо судових рішень про притягнення осіб до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень, що були постановлені (ухвалені) після 1 липня 2011 року.

Інформаційна довідка з Реєстру (далі-довідка) – це документ, який безоплатно надається Реєстратором за зверненням фізичної особи (уповноваженої нею особи) на отримання відомостей про себе з Реєстру та свідчить про наявність або відсутність відомостей про таку особу в Реєстрі.

Довідка надається Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі протягом п’яти робочих днів на письмовий запит фізичної особи (уповноваженої нею особи), в якому мають бути обов’язково вказані дані, необхідні для пошуку інформації (прізвище, ім’я, по батькові (за наявності останнього), реєстраційний номер облікової картки платника податків, місце народження та число, місяць, рік народження).

Довідка з Реєстру видається на бланку Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі за умови пред’явлення посвідчення особи особисто фізичній особі або уповноваженій нею особі та довіреності на представлення інтересів (для уповноваженої нею особи), про що робиться відповідний запис у журналі видачі інформаційних довідок.

* Інформація надана Департаментом антикорупційного політики Міністерства юстиції України