Висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України щодо законопроекту про об'єднання територіальних громад
ВИСНОВОК
на проект Закону України
«Про об’єднання територіальних громад»
(реєстр. № 9590 від 14.12.2011 р.)
У законопроекті, як зазначається в його преамбулі, пропонується встановити «порядок об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та надання державної підтримки об’єднаним територіальним громадам». За змістом пояснювальної записки, його метою є створення правових умов та можливостей для «укрупнення …територіальних громад, що є важливим фактором посилення гарантій місцевого самоврядування, підвищення його ролі у вирішенні питань місцевого значення», «формування дієздатних територіальних громад…», «удосконалення системи органів місцевого самоврядування» (с.3-4).
Відповідно до статті 5 законопроекту ініціатором об’єднання територіальних громад є сільський, селищний, міський голова, який звертається «до сільських, селищних, міських голів сусідніх територіальних громад з пропозицією розпочати процедуру об’єднання територіальних громад згідно із затвердженим Кабінетом Міністрів України перспективним планом формування громад відповідного регіону» (частина перша). За змістом статті 11 цей план розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим (далі – АРК), обласною, Севастопольською міською державною адміністрацією та ухвалюється за їх поданням Верховною Радою АРК, обласною, Севастопольською міською радою. При цьому початком зазначеної вище процедури є «розроблення проекту договору про об’єднання територіальних громад», типова форма якого затверджується Кабінетом Міністрів України (частини перша та друга статті 5).
За змістом цієї ж статті «рішення про об’єднання територіальних громад приймаються за результатами місцевих референдумів або на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих за результатами обговорення на загальних зборах (конференціях) громадян» (абзац третій частини першої), після чого договір про об’єднання територіальних громад підписується «сільськими, селищними, міськими головами та вноситься на розгляд відповідних місцевих рад для затвердження» (частина четверта). При цьому згідно з частиною п’ятою цієї статті відповідний договір «набирає чинності у разі його затвердження усіма місцевими радами територіальних громад, що є суб’єктами процесу об’єднання».
А згідно із статтею 6 проекту «об’єднана територіальна громада вважається утвореною з дня прийняття рішення про об’єднання територіальних громад Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною, Севастопольською міською радою», які одночасно з прийняттям відповідного рішення призначають перші місцеві вибори органів місцевого самоврядування об’єднаної територіальної громади, а у разі потреби «приймають рішення про зміну меж сіл, селищ або про внесення на розгляд Верховної Ради України пропозицій щодо зміни меж районів, міст» (частини перша, друга). Відповідно до статті 4, яка визначає умови об’єднання територіальних громад, відстань від адміністративного центру об’єднаної територіальної громади (який має бути розташований найближче до її географічного центру) до найвіддаленішого населеного пункту цієї громади «не може перевищувати, як правило, 30 кілометрів (по автомобільних дорогах загального користування) (пункт 6 частини першої).
У результаті таких перетворень, як це випливає із пояснювальної записки, «середня чисельність сільської громади …складе 9 тисяч осіб, середня кількість населених пунктів у сільські громаді складе 16, очікувана середня площа громади – близько 400 кв. км». Виходячи з зазначених параметрів, «переважна частина нових громад буде створена на базі районів, що існували в УРСР до адміністративно-територіальної реформи 1954-1960 років» (с. 4), що «приведе до економії бюджетних видатків на органи управління» (с. 6).
Головне управління, проаналізувавши поданий законопроект, прийняття якого у запропонованому варіанті навряд чи сприятиме досягненню задекларованих у пояснювальній записці до нього цілей, вважає за необхідне зазначити наступне.
1. Звертає на себе увагу закладене в концепцію пропонованого проекту і втілене в його засадничих положеннях помилкове уявлення про юридичну природу та порядок об’єднання територіальних громад, яке виглядає вразливим у концептуальному відношенні та не враховує цілої низки встановлених Конституцією України засад адміністративно-територіального устрою та здійснення місцевого самоврядування в Україні.
1.1. Системний аналіз положень частини першої статті 133, частин першої і третьої статті 140, статті 141, частини першої статті 143 Конституції України свідчить, що в Україні, як і в більшості держав світу, система місцевого самоврядування (первинним суб’єктом якого є територіальна громада) будується відповідно до системи адміністративно-територіального устрою (а не навпаки), яка передбачає поділ цілісної території держави на адміністративно-територіальні одиниці, які є просторовою основою для формування територіальних громад та утворення органів місцевого самоврядування.
Саме такий підхід відображено у частині першій статті 140 Основного Закону, за змістом якої місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Він також простежується у частині третій цієї ж статті, відповідно до якої місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Частини перша і друга статті 141 Конституції України визначають порядок обрання сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів, а частина перша статті 143 встановлює ключові повноваження територіальної громади села, селища, міста, які вона може здійснювати безпосередньо або через утворені нею органи місцевого самоврядування.
Тож за результатами системного аналізу вищезазначених конституційних положень можна дійти висновку, що за Конституцією України система територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування знаходиться у нерозривному зв’язку із встановленою у частині першій статті 133 цілісною системою адміністративно-територіальних одиниць, до якої належать АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. У зв’язку з цим є підстави вважати, що відповідно до Основного Закону України статус територіальної громади, яка має право на здійснення місцевого самоврядування як безпосередньо, так через утворені нею органи місцевого самоврядування, мають жителі тих населених пунктів (сіл, селищ, міст) або їх об’єднань, які мають статус адміністративно-територіальних одиниць.
Наявність у частині першій статті 140 Конституції України формулювання, за змістом якого право на місцеве самоврядування має територіальна громада у формі «добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл», обумовлена існуючими реаліями у системі адміністративно-територіального устрою України (на момент прийняття Конституції), коли адміністративно-територіальними одиницями визнавались декілька сіл, які позначались терміном «сільрада». Тож у цитованому конституційному положенні зафіксований існуючий на момент прийняття Основного Закону стан речей з метою не допустити обмеження права жителів уже створених «сільрад» на місцеве самоврядування. Такий підхід дістав відображення в абзаці другому статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за змістом якого територіальною громадою визнається добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
З огляду на вище викладене доводиться констатувати, що концепція проекту щодо утворення «об’єднаних територіальних громад, які мають єдиний адміністративний центр», без одночасної ліквідації (реорганізації) існуючих адміністративно-територіальних одиниць та створення замість них нових укрупнених територіальних утворень містить ознаки невідповідності цитованим вище положенням розділів ІХ і ХІ Конституції України, яка хоч і не забороняє об’єднання територіальних громад, проте нерозривно пов’язує його із системою адміністративно-територіального устрою України, який, звісна річ, не може бути незмінним, раз і назавжди даним, а тому може вдосконалюватися відповідно до потреб суспільства і держави.
Однак у законопроекті фактично пропонується вирішувати питання об’єднання територіальних громад без одночасного вирішення питань адміністративно-територіального устрою, які є предметом закону про територіальний устрій України. Зокрема, невизначеним залишилося питання щодо територіальних громад населених пунктів, які наразі мають статус адміністративно-територіальних одиниць. В ньому лише передбачено, що «у разі об’єднання територіальних громад статус населених пунктів (сіл, селищ, міст), що увійшли до об’єднаної територіальної громади, не змінюється (частина третя статті 4), у зв’язку з чим не зовсім зрозуміло, чи за ними зберігається статус адміністративно-територіальних одиниць, чи ні. При цьому відповідні новели проекту, згідно з якими спочатку приймаються рішення про затвердження договору про об’єднання територіальних громад, схваленого на місцевому референдумі та затвердженого відповідними місцевими радами, а потім приймаються відповідні рішення Верховною Радою АРК, обласною, Севастопольською міською радою, які «у разі потреби приймають рішення про зміну меж сіл, селищ або про внесення на розгляд Верховної Ради України пропозицій щодо зміни меж районів, міст» (статті 5, 11), не узгоджуються з державно-правовою логікою вирішення відповідних питань. Адже зі змісту законопроекту випливає, що Верховна Рада України при здійсненні своїх конституційних повноважень керуватиметься рішеннями відповідних місцевих рад.
Крім того, у законопроекті передбачається можливість об’єднання територіальних громад не тільки сіл, а й селищ та міст, що, на нашу думку, не узгоджується з частиною першою статті 140 Конституції України, згідно з якою територіальною громадою може бути лише «добровільне об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл», яке повинно мати статус адміністративно-територіальної одиниці.
1.2. Виходячи з того, що за змістом Конституції України система територіальних громад та утворюваних ними органів місцевого самоврядування нерозривно пов’язана із системою відповідних адміністративно-територіальних одиниць, вважаємо, що питання добровільного об’єднання територіальних громад має вирішуватися на принципово іншій концептуальній основі. При цьому слід враховувати те, що адміністративно-територіальний устрій є способом територіальної організації держави, який засвідчує поділ єдиної, цілісної території держави на відносно відокремлені частини – адміністративно-територіальні одиниці, що є просторовою основою для організації та діяльності не тільки органів місцевого самоврядування, а й місцевих органів державної влади. У зв’язку з цим питання утворення та ліквідації адміністративно-територіальних одиниць, що складають систему адміністративно-територіального устрою, об’єктивно є питаннями не тільки місцевого, а й державного значення, тобто такими, що поєднують у собі місцеві та державні інтереси. На державну природу цих питань неодноразово наголошував у своїх рішеннях Конституційний Суд України, у зв’язку з чим можна дійти висновку, що такі питання не можуть вирішуватися виключно відповідними територіальними громадами та утворюваними ними органами.
1.3. За змістом відповідних положень Конституції України (пункт 13 частини першої статті 92) порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою, включаючи порядок утворення, ліквідації адміністративно-територіальних одиниць та параметри, яким вони мають відповідати, має визначатися спеціальним законом України про територіальний устрій, а не законом про об’єднання територіальних громад, який, на нашу думку, не призначений для регулювання відповідних питань і не має самостійного предмета законодавчого регулювання, оскільки певна частина порушених у ньому питань, що стосується проведення відповідних референдумів, може бути врегульована у законі про місцеві референдуми, інша частина, що стосується порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою, – у законі про територіальний устрій України, як того вимагає Конституція України. Деякі питання можуть бути врегульовані шляхом внесення змін до базового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Натомість у законопроекті пропонується врегулювати досить широке коло суспільних відносин з приводу об’єднання територіальних громад, які за своєю природою мають бути врегульовані саме в законі про територіальний устрій України, чим фактично створюються передумови для реформування первинної ланки системи адміністративно-територіального устрою України за відсутності достатньої законодавчої основи. При цьому у законопроекті, який не містить чіткого механізму вирішення питань адміністративно-територіального устрою та параметрів, яким мають відповідати відповідні адміністративно-територіальні одиниці, ключова роль у вирішенні відповідних питань, які мають бути вирішені в законі, відводиться відповідним органам виконавчої влади. Приміром, за його змістом об’єднання територіальних громад має здійснюватися згідно із перспективним планом формування громад відповідного регіону (частина перша статті 5), який за змістом статті 11 розробляється Радою міністрів АРК, обласною, Севастопольською міською державною адміністрацією, після чого він ухвалюється за їх поданням Верховною Радою АРК, обласною, Севастопольською міською радою та затверджується Кабінетом Міністрів України (частина третя).
При цьому передбачений у проекті механізм суперечить ідеології добровільного об’єднання територіальних громад, які зобов’язані по суті керуватися не законом, а «перспективним планом формування громад відповідного регіону», що затверджується Кабінетом Міністрів України (п. 7 ч. 1 ст. 4; ч.1 ст. 5). Ці відображається в тому, що законопроект фактично позбавляє державної підтримки ті громади, які не приймуть відповідних рішень про «добровільне» об’єднання територіальних громад на основі «планів» Уряду. Такий механізм, на наш погляд, не тільки зводить нанівець роль закону, в якому, як зазначалося вище, мають бути всебічно врегульовані відповідні питання, а й не має під собою відповідної конституційної основи. Адже Конституція України не передбачає можливості затвердження Кабінетом Міністрів України рішень Верховної Ради АРК, обласної, Севастопольської міської рад, якими схвалюватимуться за поданням відповідних місцевих органів виконавчої влади перспективні плани формування громад відповідних регіонів. Крім того, Конституція не передбачає можливості прийняття рішень обласними радами, які є обов’язковими до виконання сільськими, селищними та міськими радими.
1.4. Практична реалізація законопроекту у разі його прийняття у запропонованому варіанті навряд чи дасть змогу сформувати спроможні, самодостатні територіальні громади, які володіли б відповідними матеріальними, фінансовими ресурсами та об’єктами соціальної інфраструктури, необхідними для ефективного виконання покладених на їх органи завдань та функцій чи покращити якість надання адміністративних, соціальних, громадських послуг населенню громад, що задекларовано у пояснювальній записці. Адже очевидним є те, що формування об’єднаних територіальних громад, середня чисельність яких складатиме 9 тисяч осіб, що проживатимуть у середньому в 16 населених пунктах, очікувана середня площа яких становитиме близько 400 кв. км, а відстань від найвіддаленішого населеного пункту громади до її адміністративного центру (який має бути розташований найближче до її географічного центру) не перевищуватиме, як правило, 30 кілометрів призведе до відчуження громадян не лише від влади, а й від відповідних адміністративних та інших послуг, у зв’язку з чим таке укрупнення територіальних громад виглядає надмірним і не містить належного обґрунтування.
До того ж, виходячи з того, що «переважна частина нових громад буде створена на базі районів, що існували в УРСР до адміністративно-територіальної реформи 1954-1960 років» (с. 4 пояснювальної записки), є підстави вважати, що процес формування об’єднаних територіальних громад має, очевидно, супроводжуватися реформуванням таких адміністративно-територіальних одиниць як райони, питання утворення та ліквідації яких за змістом Конституції належить до повноважень Верховної Ради України. Адже, виходячи із наведених вище параметрів, яким мають відповідати об’єднані громади, у районах може створено три-чотири, а іноді навіть дві об’єднані територіальні громади, що ставить під сумнів саме існування існуючого районного рівня системи адміністративно-територіального устрою України.
1.5. У пункті 3 розділу IV проекту («Прикінцеві та перехідні положення») пропонується шляхом внесення низки змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» запровадити посаду сільського (селищного) старости, який визначається «посадовою особою місцевого самоврядування», яка представляє село (селище) «у виконавчих органах місцевої ради об’єднаної територіальної громади». Відповідно до проекту сільські (селищні) старости включені як складові елементи до системи місцевого самоврядування, встановленої у статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (підпункт 1 пункту 3 розділу IV проекту), що не узгоджується із закономірностями побудови цілісних соціальних систем, якою є система місцевого самоврядування.
Пропонована новела також викликає сумніви з точки зору її конституційності. Адже за змістом відповідних положень Конституції України, в якій відповідні посадові особи не згадуються та згідно з якою місцеве самоврядування здійснюється як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад включає лише територіальну громаду, сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також органи самоорганізації населення (частини третя та шоста статті 140), що дістало відповідне відтворення у статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою до системи місцевого самоврядування включений також сільський, селищний, міський голова, як посадова особа, яка за змістом частини другої статті 141 Конституції очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях, хоча об’єктивно він не є самостійним елементом відповідної системи.
Таким чином, Конституція України не передбачає можливості запровадження такої посадової особи місцевого самоврядування як староста села, селища. Що ж стосується жителів сіл та селищ, які не є адміністративно-територіальними одиницями, то вони за змістом частини шостої статті 140 Конституції України, статті 14 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про органи самоорганізації населення» можуть лише створювати з дозволу відповідних рад органи самоорганізації населення.
Пропозиція включити до системи місцевого самоврядування старосту села, селища, як уже зазначалося вище, не узгоджується із закономірностями побудови цілісних соціальних систем. Це пояснюється тим, що за змістом законопроекту він фактично є посадовою особою виконавчого органу сільської, селищної ради, у зв’язку з чим він повинен входити до системи місцевого самоврядування разом з відповідним виконавчим органом як його посадова особа, а тому потреби виділяти сільського, селищного старосту як окремий елемент у системі місцевого самоврядування немає.
Крім того, пропоноване у проекті регулювання статусу сільського (селищного) старости не можна назвати вдалим. За приклад може слугувати частина друга та третя пропонованої нової статті 151 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (підпункт 3 пункту 3 розділу IV проекту), згідно з якими повноваження та «обсяг функцій» старости визначаються рішенням відповідної ради. Цитовані приписи містять ознаки невідповідності частині другій статті 19, частині третій статті 140, частині першій статті 144, статті 146, за змістом яких органи місцевого самоврядування та їх посадові особи зобов’язані діяти виключно в межах повноважень, встановлених Конституцією та законами України.
2. Низку зауважень викликають положення проекту щодо процесуального забезпечення об’єднання територіальних громад (див., насамперед, розділ ІІ), однак детальний розгляд відповідних конкретних недоліків позбавлений сенсу, оскільки вони здебільшого є похідними від його концептуальних недоліків, про які йшлося вище, та знаходяться у системному зв’язку із останніми.
Разом з тим, вважаємо за необхідне окремо зазначити, що проведення загальних зборів громадян (частина перша статті 5 проекту) не можна вважати вирішальною формою участі територіальної громади у вирішенні питання щодо її об’єднання з іншими територіальними громадами. Хоча теоретично термін «загальні збори громадян» охоплює зібрання всіх жителів населеного пункту (абзац п’ятий статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), однак на практиці можливість участі у загальних зборах громадян кількості жителів, достатньої для визнання їх результатів такими, що відображають позицію відповідної територіальної громади, існує лише в найменших за чисельністю жителів селах і селищах. Саме з цієї причини у частині першій статті 8 цього Закону загальні збори громадян визначаються як форма безпосередньої участі громадян (а не територіальної громади в цілому) у вирішенні питань місцевого значення.
У цьому зв’язку також слід зазначити, що термін «загальні збори громадян» використовується у проекті в ширшому значенні, ніж у вищезазначеному Законі. Питання об’єднання територіальних громад, як вже неодноразово зазначалось, не належить до питань місцевого значення, для вирішення яких відповідно до цитованих вище приписів названого Закону скликаються загальні збори громадян. Також слід звернути увагу на те, що порядок проведення загальних зборів громадян досі належним чином не визначений на законодавчому рівні, як того вимагає частина третя статті 8 вказаного Закону. Виходячи з наведених міркувань вважаємо, що інститут загальних зборів громадян за своєю юридичною природою в цілому є непристосованим для використання в передбачених у проекті цілях.
Крім того, системний аналіз статті 5 не дає повного уявлення про роль місцевого референдуму в процесі об’єднання територіальних громад. На наш погляд, у даному випадку слід передбачити проведення обов’язкового консультативного референдуму, який має лише розглядатися як форма участі територіальної громади у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою. Натомість у проекті передбачено проведення за ініціативою невизначеного суб’єкта місцевого референдуму, рішення якого по суті є обов’язковим до виконання відповідними місцевими радами вищого рівня й органами державної влади. Зазначена новела виглядає вразливою, оскільки предметом місцевого референдуму у даному випадку є державне питання, остаточне вирішення якого не може бути віднесено до відання територіальних громад чи відповідних рад, як це передбачено у законопроекті. Це пояснюється тим, що питання об’єднання територіальних громад, яке має супроводжуватися утворенням нових адміністративно-територіальних одиниць, стосується не тільки їх інтересів, а й інтересів району, області, АРК і держави в цілому, у зв’язку з чим рішення відповідних місцевих референдумів повинні, очевидно, мати факультативний характер. При цьому право на проведення таких референдумів, на нашу думку, має бути гарантоване законом, а не підмінятись проведенням загальних зборів громадян.
3. Зауваження до даного законопроекту не вичерпуються вищевикладеним, але Головне управління не вбачає потреби в їх докладному викладенні у цьому висновку з огляду на його концептуальну вразливість у цілому.
Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду в першому читанні законопроект доцільно відхилити.
Керівник Головного управління В. І. Борденюк